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本文系长城战略咨询关于“国家高新区管理体制机制改革与创新研究”系列文章之一

本文系长城战略咨询关于“国家高新区管理体制机制改革与创新研究”系列文章之一

在长城战略咨询关于“国家高新区管理体制机制改革与创新研究”系列文章——《以改革促统筹，“一区多园”模式争议的破解之道》中，我们分析了“一区多园”管理体制的几种类型，其中，对于非建设主导型“一区多园”类型，各方争议较大，有人认为这是一种仅追求规模、变相铺摊子的发展模式。该模式优劣势如何，各地进行了哪些有益探索，本文将以中关村、上海张江、深圳、南京、佛山高新区为例，作初步探究。
一、  非建设主导型“一区多园”管理体制特点
实施“一区多园”发展模式后，高新区管理体制会相应发生变化，原管委会升级（大管委会），同时，各分园组建各自的管理机构。对于非建设主导型“一区多园”，即大管委会不负责各园区的开发、建设、运营与管理，对各园区的人财物也不具有决策权，仅是统筹、协调、指导各园区的发展。
图：非建设主导型“一区多园”管理体制示例
二、  非建设主导型“一区多园”管理体制的争议
国家高新区作为实施创新驱动发展战略的主阵地、先行先试的试验田，实行“一区多园”发展模式，目的是推广国家高新区成功的模式、路径和经验，辐射带动更多区域走创新驱动的道路，无论是对于高新区自身快速发展，还是带动区域高质量发展，以及提升国家高新区在全国的战略位势，都具有较强的现实意义。（详见《以改革促统筹，“一区多园”模式争议的破解之道》）
但是对于非建设主导型“一区多园”类型，大管委会虽然升格，但其人权、财权、事权等权限却未升格，实为“悬浮”，对分园没有实质性管理权限，分园人财物都在各自的区县，各园区独立运作，非但难以形成合力，反而会进一步加剧竞争关系，诱发有限资源的分散,不能形成“一盘棋”发展，从而给外界造成盲目扩张、面子工程、仅追求GDP好看等负面印象。
三、  典型案例分析
中关村、深圳高新区、原上海张江高新区、现佛山高新区、现南京高新区，均为典型的非建设主导型“一区多园”，这些园区在实际运行中，尝试了很多有益探索，形成了一批值得借鉴和思考的经验做法。


（一）

中关村

1．管理体制
中关村“一区多园”发展格局历经多次空间范围调整而形成。1988年成立北京市新技术产业开发试验区主要位于海淀区，1994年增加昌平园、丰台园形成“一区三园”，1999年增加电子城（现属朝阳园）、亦庄园形成“一区五园”，2001年增加德胜园（现属西城园）、健翔园（现属朝阳园）形成“一区七园”，2006年调整增加雍和园（现属东城园）、石景山园、通州园、大兴生物医药基地（现属大兴-亦庄园）形成“一区十园”，2012年国务院批复同意调整中关村自主创新示范区空间规模和布局，政策区覆盖全市所有区，形成目前“一区十六园”发展格局。
为统筹中关村发展，建立了由国家部委、北京市、中关村示范区、分园多个层次组成的领导管理体系。科技部牵头21个部委组成示范区部际协调小组，协调落实国务院对中关村发展各项部署。北京市27个市级部门、区政府及相关单位组成示范区领导小组，负责研究推进示范区重大事项，办公室设在中关村管委会。中关村管委会为市政府派出机构，负责对中关村发展建设进行综合指导，按照“调研、规划、协调、督办、服务”的职能，主要负责整体调研、政策研究和制定、发展专项资金的使用等，并不对十六园的开发、建设和管理负责。十六个分园实行“双重领导、以区为主”的领导体制。16个分园成立了17个分园管理机构，其中大兴-亦庄园分别由北京经济技术开发区管委会、大兴-亦庄园管委会管理。除北京经开区管委会为市政府派出机构外，其余均为区政府派出机构。各分园管委会负责具体实施中关村管委会会议议定事项，推动本园的产业化、招商引资、社会服务体系建设、知识产权促进和保护、市场监督、企业服务等具体工作。
2．主要做法
虽然中关村管委会对各分园没有开发建设、管理运营等权限，但通过设置园区专项资金和发展基金、成立开发建设与创新服务平台、改革税收分成制度、优化考核评价体系等统筹手段，推动“一区多园”协同联动发展。
设置园区发展专项资金，促进园区发展。从2000年开始，北京市财政每年拨付中关村发展专项资金（市级统筹资金），三分之一由中关村管委会统筹，三分之二分配给各分园区管委会，由各分园区所在区（县）财政部门负责管理，各分园区管委会具体安排使用。每年园区发展专项资金约为20亿元。
成立中关村发展集团，通过市场化手段统筹园区发展。强化中关村发展集团作为中关村示范区集成运营平台的功能，提升其运用市场化手段整合运营创新资源的能力，统筹推进重大项目落地、优化产业布局、园区基础设施开发、重大科技成果转化和产业化融资、股权投资等。同时，通过中关村发展集团与区县政府合作共建分园等方式，以市场化手段统筹园区发展。
成立中关村创新平台，强化资源整合和一站式服务。中关村创新平台由国家有关部门和北京市共同组建，19个国家部委相关司局和31个北京市相关部门派驻人员到平台办公，围绕重大科技成果转化和产业化项目、先行先试政策扶持等受理事项开展联合审批工作。
设立中关村园区发展基金。由中关村发展集团、中国人民保险集团、中诚信托以国有资本+社会资金的筹集方式筹集资金，主要用于中关村重点产业领域，用于新建、升级一批特色产业基地和新纳入中关村政策范围的园区项目。
改革税收分成制度，优化考核评价体系。改革研发和生产分离企业的区县税收分成制度，建立利益和资源相协调的机制。建立中关村示范区科学发展评价指标，将创新驱动发展指数纳入体现科学发展观要求的区县领导干部综合考核评价体系。

（二）

上海张江高新区


1．管理体制
1991年3月，国务院批准漕河泾新兴技术产业开发区为全国首批国家高新区之一。自1992年，上海陆续将知识经济集聚的区域纳入上海市级高新区范围，先后成立张江高科技园、金桥园等高科技园区。2006年3月，国务院批准上海各高科技园整体更名为“上海张江高新区”。高新区从1园、2园、6园、8园、12园、18园，到22园，总面积531平方公里，覆盖全市16个行政区。2011年1月，国务院批复同意支持上海张江高新区建设国家自主创新示范区。国家层面，科技部牵头，国家发改委、工信部等有关部委共同组成张江示范区部际协调领导小组，统筹指导示范区发展建设。市级层面，成立由市长担任组长的上海张江国家自主创新示范区领导小组和由副市长担任主任的张江高新区管委会，加强对一区22园统筹引导、协调服务。这一时期，高新区管委会为非建设主体，各分园开发建设由分园管理机构负责，而各分园区同时存在“管委会+开发公司”“功能区+管委会+开发公司”“企业为主体的开发管理体制”等三种开发和管理体制。
2018年4月，上海市委、市政府批复同意：将张江高新区管委会、张江综合性国家科学中心办公室、张江科学城建设管理办公室、自贸试验区张江管理局整合重组为上海推进科创中心建设办公室（张江高新区管委会），由副市长任主任上海科创办主任、张江高新区管委会主任，统筹协调全市科创中心建设和张江示范区建设工作。区级层面，各区政府设立由副区长任主任的分园管理机构推进园区建设。科创中心建设办公室（张江高新区管委会）负责推进张江科学城开发建设，同时加强对各园区的统筹协调、综合服务和政策研究。由此，上海张江自创区由非建设主导型管理向半建设主导型管理转变。
2．主要做法
在非建设主导型时期，张江管委会定位于战略统筹、业务指导，通过统一规划编制、设立专项资金、行政审批权下放、完善园区统计信息发布制度等方式，加强对各园区的引导和管理职能。
加强园区产业发展规划引导，推动跨区域资源整合。编制整体规划，聚焦各园区资源条件，加强园区产业发展的规划调整，优化调整园区的空间布局和加强分园创新资源整合。2013年，发布《上海张江国家自主创新示范区发展规划纲要（2013-2020年）》，进行局部土地资源与行政主体的新整合，打造“一核三带”总体格局。分园规划需和中长期规划相吻合，同时，启动系列专项规划，空间布局优化调整的研究和产业发展规划初步形成。
下放行政审批权限，提高行政审批效率。市政府通过张江高新区管理平台向各分园下放行政审批权限，由分园所在区（县）政府向市政府相关部门和上海张江高新区管委会提出试点申请，成熟一个试点一个、能够承接一项下放一项。根据各分园管理体制，分类实施采取两种试点模式，对设有政府行政管理机构的分园，经综合评估后承接下放的审批权限，对未设立政府行政管理机构的分园，建立园区行政服务与区县政府审批联动的绿色通道。由高新区会同市相关部门协调落实下放工作，以及由高新区对分园试点工作进行指导监督和绩效评估。
设立上海张江国家自主创新示范区专项发展资金。市区两级政府共同出资集中支持推进“一区多园”建设的重要事项、重要问题和重点工作，各分园所在区县政府按获得的市级支持资金以不低于1:1的比例安排配套资金，重点支持优化综合创新创业环境，培育战略性新兴产业，提高企业创新能力，培养集聚优秀创新创业人才，打造张江创新品牌、提升分园辐射带动能力等相关项目。
建立完善园区统计信息发布制度。一方面，建立高新区对分园动态信息的统计，由各园区上报上海张江高新区综合处，以进一步了解各园区及子园（园中园）建设发展概况、主要经济指标，以及各园区与外省市开展合作交流等情况。同时加强对分园火炬统计工作的考核评估，通过考评推动各分园建立和完善统计工作制度、建立各分园及企业基本信息数据库。

（三）

深圳高新区

1．管理体制
深圳高新区前身是中科院与深圳市于1985年合办的“深圳科技工业园”，1991年确定为国家高新区。1996年，深圳市在原深圳科技工业园的基础上，纳入几个园区和深圳大学，设立“深圳高新区”，形成决策层（高新区领导小组，由市长任组长，两位副市长和副秘书长任副组长，副秘书长兼任高新区领导小组办公室主任）、管理层（领导小组办公室，即“高新办”）、经营服务层（管理服务中心等3个事业单位，以及高新区开发建设公司）的三级管理模式。2009年，在大部制机构改革背景下，高新办被撤销，其功能整合到市科工贸信委，内设高新区发展处，原来的3个事业单位与高新区管理部门不再存在隶属关系，服务范围不再以高新区内企业为主。高新区开发建设公司转由市投控公司管理，并于2015年被划入深圳湾科技发展公司，与其他国企一样实行以经营利润为主要指标的考核制度。
2012年，深圳市科创委成立，加挂“深圳市高新技术产业园区管委会”的牌子，高新区管理职能放在内设机构高新区管理处。2014年8月，深圳市政府成立了深圳自创区领导小组，同年，科创委加挂“深圳市国家自主创新示范区管理委员会”牌子。2019年，《深圳国家高新区扩区方案》（以下简称《扩区方案》）出台，南山、坪山、龙岗、宝安、龙华园区等五个条件比较成熟的园区纳入深圳高新区范围，形成“一区两核多园”的发展布局。目前，高新区管理职能在深圳市科创委的区域创新和成果转化处。《扩区方案》提出发挥好市区两个积极性，既要发挥好市高新区管理机构抓统筹、抓规划、抓产业、抓监督的职能，又要发挥好区级政府与园区机构抓管理、抓项目、抓配套、抓服务的职能，既分工明确又协同合作。
2．主要做法
深圳高新区通过建立领导体制、规划引导、考核评价等手段，促进一区多园协同发展。
成立高规格领导机构、议事协调机构。2019年7月，为进一步加强对深圳自创区和深圳高新区的统筹领导，市政府调整成立了深圳自创区（深圳高新区）领导小组，领导小组组长由市长担任，小组成员涵盖市发改委、市科创委、各区政府等35个部门，形成强有力的领导架构。
建立完善深圳高新区发展规划体系和政策体系。《扩区方案》提出，市级高新区管理机构将会同规划和自然资源部门、各区政府（新区管委会）政府对标世界一流高科技园区，高标准编制深圳高新区总体发展规划及各专项规划，制定和出台深圳高新区创新扶持政策，推动各园区协调发展。
建立深圳高新区考核评价体系。《扩区方案》提出，各园区会同市（区）相关职能部门要做好园区统计工作。市级高新区管理机构将设立具有深圳特色的深圳高新区考核评价指标，引导督促深圳高新区各园区转型升级。


（四）

南京高新区

1．管理体制
南京高新区于1988年成立，1991年被批准为国家级高新区，总面积16.5平方公里。1997年2月，南京高新区进行了区域范围调整，从国务院批准的16.5平方公里规划面积内，调减10平方公里给南京新港高新技术工业园和南京江宁高新技术工业园各5平方公里，南京高新区形成“一区多园”发展格局。新成立“南京高新区一区多园管理办公室”，设在南京市科技局。三个片区完全独立运作。
2017年,南京市提出建设创新名城，为充分发挥高新区创新名城建设的主阵地作用，市政府提出重整高新区，将全市83个园区整合为15个高新园区，对外统称南京高新区。成立南京高新区发展领导小组，市主要领导任组长，相关副市长任副组长，各园区、市相关部门负责人为成员，领导小组负责统筹协调和研究决策高新区建设发展中的重大事项，定期召开调度会议。设立领导小组办公室，由分管科技创新工作的副市长任办公室主任，原“南京高新区管委会”与办公室合署办公。办公室负责人、15个高新园区管委会负责人及相关部门负责人定期召开“联席会议”，统筹协调各高新园区发展中的重大问题。理顺“一区多园”管理体制，南京市提出搭建“1＋N”管理架构的思路，即建立“1”个非建设主导型的高新园区管理服务机制，以加强对全市“N”个高新园区的统筹协调和促进服务。高新区管委会（即领导小组办公室）为非建设主体，负责统筹协调15个高新园区的发展和考核，承担“宏观规划、监测评价、品牌建设、政策支持、服务支撑”等职责。15个高新园区为建设主体，负责编制本园区规划，并负责本园区开发建设、招商引资、产业培育、企业服务、成果转化等专业化服务。
2．主要做法
南京高新区管委会通过管理、政策、考核、品牌的四个统筹，强化对分园的领导和协调，推动各分园区形成发展合力。
统筹规划引领。根据经济建设和社会事业发展需要，研究制定和调整高新区发展的战略定位和建设任务；统筹制定战略规划和产业规划，指导各园区一体化、特色化发展。
统筹监测评价。建立南京高新区大数据平台，完善统计制度和监测评价指标体系；建立差别化的绩效考评体系，形成“共性指标+特色指标”的考评模式，实行考评与激励挂钩。
统筹品牌建设。统筹实施全市高新区宣传工作和品牌建设；统一设计并使用标识，不断提升品牌价值和效应，彰显南京高新区的创新实力与活力，扩大在全国高新区中的影响力。
统筹政策支持。研究制定支持高新区高质量发展的政策措施；及时总结推广园区发展经验；结合中国（江苏）自由贸易试验区南京片区试点工作情况，推广先行先试政策成果。
统筹服务支撑。系统化推进15家园区重点项目、重大平台和重要载体投资建设，加强创新资源集聚，强化市场化创新服务，形成在全国具有影响力的专业化服务能力。

（五）

佛山高新区


1．管理体制
佛山高新区于1992年12月经国务院批准成立，规划面积10平方公里，其中禅城园6.5平方公里，顺德园3.5平方公里。2008年2月，经科技部火炬中心批准，佛山高新区对禅城经济开发区、顺德工业园区、南海经济开发区、南海工业园区、高明沧江工业园区和三水工业园区及广东省金融高新技术服务区进行资源整合，实行“一区六园”管理体制。2011年底，佛山高新区决定把南海中部片区（包括南海高新区）与三水乐平园区作为佛山高新区核心园区，高新区管委会在核心园区范围内行使市级经济管理权限，负责核心园区的开发建设，同时在三水园、禅城园、顺德园、高明园分别设立分园区管委会，负责各自园区发展建设，高新区大管委会从战略层面统筹“一区五园”数据统计、协调等工作。2015年，佛山高新区和狮山镇管理体制实行“园镇融合”，狮山镇纳入佛山高新区统筹开发，佛山高新区党工委、管委会与狮山镇党委、政府职能整合，人员统筹管理。佛山高新区党工委、管委会委托南海区委、区政府管理。
2019年2月，佛山市委、市政府从问题导向出发，再次推动高新区管理体制机制改革创新。加强市级统筹领导。成立佛山高新技术产业开发区发展工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，负责统筹、协调各高新园区的重大事项、政策制定、规划编制、产业协调、检查督导等工作。领导小组日常工作由佛山高新区管委会负责。明确佛山高新区管委会作为市政府派出机构，调整为由市委、市政府直接管理。佛山高新区党工委由市领导兼任书记。调整高新区管理范围。佛山高新区与狮山镇脱钩，并调整佛山高新区在各区的布局，将一环创新圈、三龙湾高端创新集聚区、中德工业服务区、粤港澳合作高端服务示范区（三山）、广东金融高新区、电子信息产业园、南三产业合作区（南海）、粤桂黔高铁经济带合作试验区等全市优势创新平台及美的、一汽大众等龙头企业纳入佛山高新区统筹推进范畴。调整高新区管理体制。高新区管委会负责研究确定产业政策、产业规划、确定重大产业项目布局、确定市对重大项目的资金支持，统筹各类数据指标，统筹提升高新区总体形象。在五个园区分别设立分园管理局，作为高新区直属机构，人、财、物委托所在区管理。各园区管理局为高新区发展建设实体，负责落实属地建设发展主体责任。各园区管理局主要负责人兼任高新区管委会党工委委员。
2．主要做法
改革前，佛山高新区管委会拥有核心园区的开发建设等权限，并按照“一区五园、统一规划、分园建设、创新服务”的要求，建立佛山高新区管委会与各园区管委会联动机制，健全佛山高新区改革和发展重大事项的议事和决策制度，有效提升了佛山高新区管委会对“一区五园”的统筹协调和服务能力。改革后，佛山高新区管委会转变为协调统筹机构，各园区开发建设、管理运营均由各园区管理局负责。
四、  案例总结分析
1、多种因素促成了该类型管理体制
一是，中关村和张江高新区成立之初设在智力密集区，核心区面积小，政策区范围大，而政策区为建成区，这就决定了高新区管委会真正能发挥建设主体作用的空间极少甚至没有，其管理职能必然以协调为主。
二是，该模式具有很强的顶层设计、自上而下色彩，涉及的行政区域多、空间跨度大、利益关系复杂，大管委会基本是作为顶层协调型机构。中关村、张江等为筹建国家自主创新示范区，从整合全市资源出发，在空间范围上形成覆盖全市的局面，管委会定位于统筹协调、业务指导等功能。南京高新区、佛山高新区也是在全市范围内整合功能区，做强做大高新区，调整形成了非建设主导型“一区多园”模式。
三是，选择该类型管理体制，与城市发展水平密切相关，具有不可性。实行一区多园发展模式之后，高新区空间范围往往由单一行政区变成跨行政区。对于市场发育较弱的地区，高新区的发展需要政府强有力的加持，在大管委会缺乏实质性的管理权限背景下，市区、区区之间行政管理边界限制、管理权利争夺、利益冲突等矛盾会更加突出。对于市场化水平高的地区，高新区的发展可以更多依靠市场规律和运行机制。如中关村、深圳、张江等一线城市高新区，城市本身经济社会发达、市场化发展成熟、行政效率高效，形成了良好的创新创业生态自运行机制，所以即便大管委会仅是指导协调功能，高新区整体发展水平仍然能够保持全国前列。
2、该模式既具优势，也存在一些缺陷
除了“一区多园”模式本身带来的好处之外，由于非建设主导型“一区多园”大管委会没有相关权限，不承担园区具体的开发建设、招商引资等职能，更能够集中精力开展创新性、探索性工作，促进科技创新和产业发展。如中关村管委会着力研究阻碍高技术产业发展制度性问题，不断开展改革创新、先行先试，在推动我国科技与经济结合方面，探索了一批可、可推广的改革举措。劣势在于，弱化了管委会的功能，大管委会对分园缺乏约束力，难以在其发展中发挥实质性的作用，分园同时也受所在区县政府的直接领导，为多头管理，难以确保各园区的建设发展符合整体规划导向，难以达到“一区多园”协同发展的初衷。同时，园区经济、行政管理效率取决于政府相关职能部门的效率。
3、强化高位领导、做实统筹机制，是弥补该模式缺陷的重要手段
上述案例的共同特点是，成立高规格协调与领导机构，代表市委市政府领导高新区建设与发展工作，在一定程度上弥补了高新区管委会对各园区管理权限不足的问题。中关村、上海张江更是在国家层面成立部际协调领导小组，在更高层面统筹推进高新区发展各项任务，协调解决重大问题。此外，探索不同方式的统筹机制，加强园区联动发展。中关村通过设置园区专项资金、统一开发建设与创新服务平台、优化考核评价体系等统筹手段，有效推动一区多园协同；张江以统一规划编制、设立专项资金、行政审批权下放、完善园区统计信息发布制度等方式，加强对各园区的引导和管理职能；南京高新区通过管理、政策、考核、品牌四个统筹，强化对分园的领导和协调。
五、  发展建议
由上分析，整体运行良好的非建设主导型“一区多园”均有其特殊性和不可性。对于绝大多数国家高新区来讲，大管委会对分园管理权限越大，越有利于高新区发展，应积极探索建设主导型发展模式，谨慎采用非建设主导型“一区多园”模式。对于已形成非建设主导型“一区多园”模式的国家高新区，要加强高位领导、强化统筹，实质性推动“一区多园”协同联动发展。一方面，完善顶层设计，成立高规格领导机构、建立高位协调机制，加强上级政府对国家高新区的统筹领导；另一方面，明确高新区大管委会职能定位，在申报项目、考核评价、发放奖励、争取上级资金支持、统一规划、统计数据等方面加强对各园区的管理与服务，并积极利用平台公司等市场化力量，逐步增加高新区大管委会的管理权限和手段，提高大管委会对各园区的影响力、协调力和约束力，实现“一区多园”协同联动发展。
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